Por James Zhan, director de la División de la Inversión y el Fomento de Empresa de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Traducción de Kena Nequiz (Project Syndicate, 10/03/11):
Ha vuelto la política industrial –o mejor dicho, ha vuelto a ponerse de moda. Por supuesto, nunca fue realmente abandonada incluso en los países que aplicaban los principios del libre mercado. Sin embargo, será más frecuente en el mundo de la postcrisis –en el que la intervención del gobierno ha adquirido una mayor legitimidad. Del mismo modo, el éxito de China y la tentación de copiar su modelo de desarrollo ha reforzado el atractivo de la política industrial, al que también han contribuido mejores herramientas de política y una mayor experiencia de qué es lo que funciona y qué no –un argumento bien presentado por Justin Lin del Banco Mundial.
En efecto, al término de un debate en el Economist, dirigido por los profesores Josh Lerner y Dani Rodrik de la Universidad de Harvard, el 72% de los votantes expresó creer en los méritos de la política industrial. Los encargados del diseño de política parecen compartir esa opinión, y no sólo en los países en desarrollo, a juzgar por el lanzamiento el año pasado de la iniciativa insignia 2020 de la UE y por la política de energía verde de los Estados Unidos.
No obstante, para los países en desarrollo, los viejos peligros de la política industrial siguen presentes. En primer lugar, los encargados del diseño de políticas a menudo se equivocan, tanto al elegir qué industrias apoyar como al implementar mecanismos de apoyo. En segundo lugar, los encargados del diseño de políticas están expuestos a que los “atrapen” los grupos de interés, especialmente en ambientes con políticas débiles, lo que conduce al favoritismo, la ineficiencia y el desperdicio.
Además, en comparación con la Edad de Oro de la política industrial, ahora hay varios riesgos nuevos. El primero tiene que ver con la tentación de seguir incondicionalmente el ejemplo de China. Los encargados del diseño de políticas deben darse cuenta de que el modelo chino tiene características propias derivadas de su introducción gradual de los mecanismos del mercado –que, en comparación con los nuevos conversos de la política industrial, representa un paso en la dirección ideológica contraria.
En efecto, en las últimas dos décadas, la tasa de crecimiento de China ha recibido un impulso de sus ventajas demográficas y de extensión de tierras, que le permitieron aprovechar al máximo los beneficios de la globalización. Muchos otros países en desarrollo simplemente no pueden emular este éxito en todos sus aspectos; deben formular planes específicos que correspondan a sus recursos naturales, instituciones y ambientes empresariales.
El segundo riesgo se deriva del carácter globalizado de prácticamente cualquier industria que se considera comúnmente como candidata para recibir apoyos. Mientras que el concepto original de la política industrial era proteger a las industrias de la competencia internacional, el mundo actual exige integrar la capacidad productiva local a las cadenas de valor globales. Para ello es necesario contar con políticas que se basen en exponer a las industrias a la competencia internacional.
El tercer riesgo es que las políticas industriales choquen con los compromisos y obligaciones internacionales. Eso incluye no sólo las normas de la Organización Mundial del Comercio, sino también los acuerdos comerciales y de inversión regionales y bilaterales que proliferan –todo lo cual ha reducido en gran medida el margen para la formulación de la política industrial al limitar las opciones encaminadas a proteger y apoyar selectivamente a industrias y empresas.
A pesar de estos peligros adicionales, ninguna de las principales instituciones multilaterales de desarrollo podría sostener que los países en desarrollo no deben diseñar una estrategia que contemple sectores específicos como fuentes de crecimiento económico, prioridades para el desarrollo industrial y apoyo del gobierno a ese desarrollo mediante medidas fiscales, financieras y de reglamentación. Así pues, ¿qué deben hacer los encargados del diseño de políticas de los países en desarrollo?
Elegir bien a los ganadores. Las políticas industriales deben basarse en los factores con que cuente un país y aprovechar oportunidades concretas de integrar industrias y empresas a las cadenas de valor globales –por ejemplo, estrechando los vínculos existentes con las redes internacionales de producción y los mercados de exportación—y al mismo tiempo evitar la inversión excesiva en sectores que retrasan el crecimiento internacional.
Además, los encargados del diseño de políticas deben considerar qué industrias son más eficientes en términos de desarrollo por unidad de inversión: las industrias que generan exportaciones no siempre son las que tienen mayor impacto en el empleo y el valor agregado. No se debe ignorar a las industrias nacionales, incluyendo al sector de los servicios, que frecuentemente representan más de la mitad del valor agregado incluso en las economías en desarrollo.
Estar dispuestos a deshacerse de los perdedores. Incluso los candidatos más evidentes para recibir apoyo de la política industrial a veces tendrán resultados desalentadores en el incierto ambiente económico actual. Los gobiernos deben reconocer los errores y retirar el apoyo antes de que se consolide o se haga demasiado caro.
Las políticas de inversión deben abarcar tanto a la interna como a la extranjera directa. En particular, eso significa promover la competitividad internacional concentrándose en la productividad de la industria, no sólo en el apoyo a los actores nacionales. De igual modo, las políticas relativas a la tecnología deben incluir tanto el desarrollo interno como la transferencia de tecnología. Y las políticas de desarrollo empresarial deben abordar los vínculos con las firmas transnacionales. En el mundo actual, los objetivos de desarrollo pueden alcanzarse de manera realista mediante el apoyo al crecimiento industrial, no sólo al crecimiento industrial interno.
Puesto que los regímenes internacionales de comercio e inversiones aseguran el acceso a los mercados e inversionistas extranjeros, son un requisito previo para la política industrial. Aun así, los encargados del diseño de políticas de los países en desarrollo pueden incluir cierta medida de libertad en los acuerdos comerciales y de inversión nuevos. Al mismo tiempo, deben concentrarse en aquellas medidas de política industrial que conlleven el menor riesgo de entrar en conflicto con las obligaciones internacionales: facilitación reglamentaria en lugar de restricciones, inversiones en infraestructura, más que en actividades económicas específicas, e incentivos fiscales accesibles para todos.
Por último, los encargados del diseño de políticas tanto de los países en desarrollo como de los desarrollados deben reconocer que las discusiones sobre la gobernanza económica global no pueden centrarse exclusivamente en cuestiones monetarias y de tipo de cambio. A medida que más países apliquen la política industrial, la competencia y los conflictos se intensificarán. A fin de evitar una carrera global para reducir las normas de reglamentación, una carrera para aumentar los incentivos y un regreso al proteccionismo, será necesaria una mejor coordinación global.
Fuente: Bitácora Almendrón. Tribuna Libre © Miguel Moliné Escalona
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