Un regard juridique sur les mutations dans le monde arabe

Par Béligh Nabli, directeur de recherche à l’IRIS (LE MONDE, 04/04/11):

L’instrument juridique national : instrument de répression et de libération

Les mouvements populaires dans le monde arabe se répercutent sur les ordres juridiques de chacun des Etats concernés. En effet, au-delà des mesures économiques et sociales que les régimes en place ont prises pour répondre aux contestations populaires, les réactions étatiques ont consisté également en des actes qui ont directement affecté l’ordre juridique national.

En quoi consistent ces actes juridiques ? Suivant un réflexe répressif lié à la nature autoritaire de ces régimes, les mesures prises consistent en une série de décisions de nature liberticide, telles que l’interdiction des manifestations de l’opposition, le couvre-feu et/ou l’état d’urgence. Dans un geste conciliateur, le pouvoir peut au contraire envoyer des signes politiques d’ouverture, en déclarant par exemple la fin de l’état d’urgence en Algérie, une décision également évoquée en Syrie. De manière plus convaincante, d’autres Etats ont opté pour des actes juridiques, politiques et symboliques plus forts, comme l’attestent les révisions constitutionnelles récemment adoptées par référendum en Egypte et annoncées par le Roi au Maroc. Enfin, dans le cas tunisien, le choix qui consiste à élaborer une nouvelle Constitution représente un acte révolutionnaire. L’acte constituant, en tant qu’acte de souveraineté, est ici un acte de rupture avec l’ancien régime. En cela, la radicalité de la voie ainsi empruntée par la Tunisie est une manière pour ce petit pays d’assumer sa responsabilité historique dans le mouvement global qui ébranle le monde arabe. Le recours à l’instrument juridique est somme toute logique, eu égard à la fonction de régulation sociale du droit, fonction particulièrement prégnante dans le cas de la constitution nationale, qui fixe par définition le statut des gouvernants et des gouvernés, et au-delà définit le Contrat social qui lie l’Etat et la société. Toutefois, au-delà de la dimension juridique interne, les mutations politiques dans le monde arabe intéressent les relations internationales, mais aussi le droit international proprement dit. Sur ce plan, la notion d’ingérence reflète les ambiguïtés et les tensions qui animent le droit international.

L’instrument juridique international : l’enjeu de l’interprétation des résolutions

Le cas de la Libye est particulier : il n’est en rien comparable aux mouvements de la société civile constatés dans le reste du monde arabe. La “révolte populaire” – générale ? – s’est mue en “insurrection armée”, à tel enseigne que la situation prend les formes d’une guerre civile et fait l’objet d’une intervention militaire étrangère.

En soi, une telle intervention viole le principe de non-ingérence selon lequel un Etat ne saurait s’immiscer dans ce qu’on appelle généralement les affaires intérieures ou la compétence nationale d’un autre Etat. Ce principe de non-ingérence étant fondé sur la souveraineté de chaque Etat et donc sur l’égalité des Etats, principes matriciels du droit international. Or, dans le cas de la Libye, il n’y a pas d’ “agression militaire” – et donc d’ingérence – en ce sens que les opérations militaires sont légalement autorisées, fondées sur la base d’un acte de droit international, une résolution qui justifie le principe du recours à la force. En effet, le chapitre VII de la Charte des Nations-Unies gouverne l’action du Conseil de sécurité en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix ou d’acte d’agression. Dans ces trois hypothèses qui intéressent la paix et la sécurité internationales, le Conseil de sécurité, est susceptible d’exercer un véritable pouvoir de contrainte sur les Etats. Ce qui est précisément le cas de la Libye. Ainsi, la situation de cet Etat membre de l’ONU a-t-il fait l’objet de deux résolutions prises par le Conseil de sécurité.

Dans un premier temps, la Résolution 1970 a été votée à l’unanimité le 26 février dernier, en vertu de l’article 41 de la Charte, qui permet l’adoption de sanctions économiques et diplomatiques. En l’espèce, la résolution décide : un embargo sur les armes, un Gel des avoirs et une interdiction de voyager pour une série de personnalités libyennes, pose le principe d’une assistance humanitaire en faveur de la population civile, et enfin décide de la saisine de la Cour pénale internationale (ce dernier point fera l’objet d’un développement spécifique par la suite). Cette résolution 1970 ne prévoit pas encore le recours à la force armée. Le pas est franchi par la seconde résolution, la Résolution 1973, qui a été adoptée le 17 mars par dix voix et cinq abstentions et pas des moindres : la Chine, la Russie, l’Inde, le Brésil et l’Allemagne, soit 5 puissances mondiales. Cette résolution prise en vertu de l’art. 42 de la Charte et qui prévoit la possibilité d’adopter des mesures coercitives, décide ainsi l’instauration d’une zone d’exclusion aérienne, qui consiste à interdire tous vols dans l’espace aérien de la Libye, à l’exception des vols dont l’objectif est d’ordre humanitaire. En outre, le texte prévoit un renforcement des sanctions prévues par la Résolution 1970. Surtout, la résolution 1973 “Autorise les Etats membres (…) à prendre toutes les mesures nécessaires (…) pour protéger les civils et les zones peuplées par des civils sous la menace d’attaques y compris Benghazi, tout en excluant une force étrangère d’occupation sous quelque forme que ce soit dans n’importe quelle partie du territoire libyen”. Cette résolution fonde donc la légalité des opérations militaires de la coalition menées actuellement sur le territoire libyen, qui se trouvent ainsi légitimées par l’ONU. Toutefois, les carences et autres vides juridiques de ce texte sont propices aux interprétations contradictoires.

D’abord, la résolution autorise le recours à la force par des frappes aériennes, en vertu de la “responsabilité à protéger” des populations civiles. Cette notion de “responsabilité de protéger”, telle qu’elle est conçue dans le document final du Sommet mondial de l’ONU en 2005, implique non seulement la responsabilité de réagir à une catastrophe humanitaire, mais aussi celles de la prévenir et de reconstruire. Cependant, cette catégorie juridique ne porte pas en elle d’obligation pour les Etats d’agir. Seul le Conseil de sécurité peut ici préciser en quoi consiste cette responsabilité. Or, la résolution 1973 se borne à rappeler “la responsabilité qui incombe aux autorités libyennes de protéger la population libyenne”, sans référence aucune à une quelconque responsabilité de la communauté internationale d’intervenir.

Ensuite, il n’y a pas “de calendrier” pour la fin des opérations. Pis, les objectifs ne sont pas précis, en ce sens que “la protection des civils”  peut emprunter des voies et des moyens très variés. Certes, formellement, la résolution ne vise pas le changement de régime, certains membres de la coalition n’ont pas caché leur volonté profonde de renverser le pouvoir en place. Enfin, si la résolution exclut “toute force étrangères d’occupation”, cette dernière précision ne tranche pas clairement la question du recours à la force contre des troupes au sol. La coalition a très vite opté pour une lecture large de cette disposition. Ainsi, pour le ministre français de la défense Gérard Longuet, la résolution 1973 de l’ONU possède une “base juridique extrêmement large” permettant “des formes d’interventions” avec des tirs au sol, “sans déploiement au sol” de forces terrestres. Cette interprétation large et finaliste de la résolution a également amené la coalition à mener des attaques aériennes ou par missiles au-delà des “lignes de front” ou zones de combat entre les deux camps. Dès lors, une telle interprétation pose le problème de savoir si l’armée libyenne constitue par définition ou en soi une menace pour les civils libyens. Autrement dit, est-ce qu’il convient de bombarder toute représentation ou agissement de l’armée loyaliste, y compris lorsqu’elle est en phase de retraite ? Une réponse positive n’est-elle pas de nature à dénaturer le sens de la résolution ?

Dans ce contexte où se juxtaposent une “guerre civile” et une “guerre interétatique”, la question juridico-politique de l’ “interprète authentique”  de la résolution – c’est-à-dire celui qui a le dernier mot en la matière – est cruciale. Depuis le début des opérations, celles-ci ont été dirigées par une coalition d’Etats menée par les Etats-Unis, la France et la Grande-Bretagne, qui a suivi une interprétation extensive de la résolution. Avec le transfert du commandement des opérations militaires en faveur de l’OTAN, son organe décisionnel, le Conseil de l’Atlantique Nord est désormais compétent pour “mettre en œuvre tous les aspects de la résolution 1973 de l’ONU pour protéger les civils et les zones peuplées de civils”. Contrairement aux premières allégations de la diplomatie française, le ministre des Affaires étrangères vient de reconnaître que le choix des cibles en Libye ne relèvera pas de la responsabilité du “groupe de contact”, mais bel et bien de celle de l’OTAN. De quoi s’interroger sur la portée effective du rôle de ce “groupe de contact”, chargé théoriquement “du pilotage politique du conflit”. On assiste en réalité à une passation de pouvoir en faveur de l’OTAN, qui s’arroge une double fonction d’interprète et d’exécutant en chef de la résolution onusienne. Or au sein du Conseil de l’Atlantique nord, dont les décisions sont prises à l’unanimité par les représentants des Etats membres, certains précisément défendent une interprétation stricte de la résolution – comme l’Italie, l’Allemagne ou à la Turquie – ces Etats membres seraient en mesure de bloquer et d’apposer leur veto à toute initiative d’intervention au sol au motif qu’elle ne respecterait pas le champ d’application de la résolution.

Fuente: Bitácora Almendrón. Tribuna Libre © Miguel Moliné Escalona